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國防與商業利益擺不平 美限制出口中國政策引爭議

上網時間: 2007年03月12日     打印版  Bookmark and Share  字型大小:  

關鍵字:EDA工具  出口控制  技術出口  美國官方  中國政府 

美國官方正加速推動針對美國技術出口至中國的緊縮控管措施,相關提案已在最後審理階段。而美國政府的舉動,在美國高科技正往世界成長最快的經濟體之一流動的此刻,也引發美國業界對於這些繁文縟節恐將導致買家轉往其他地方採購的疑慮。

由布希政府所主導的此一政策轉向可能於今年四月開始實施,並有意把更多可能對中國軍事產生「實質貢獻(material contribution)」的商業化科技產品納入。此一被稱為「軍事總括(military catchall)管制」的政策提案,亦引發了美國政府中的鷹派與美國科技業利益團體間的明爭暗鬥──因後者擔心此政策將對他們與中國間的業務往來產生嚴重衝擊。

受限制產品種類繁多 業者欲哭無淚

美國政府該項新政策的核心,是將管制政策擴大至可同時適用商業和軍事領域的“雙用途(dual use)”產品。該政策提案讓許多美國公司感到憂慮,因為該控管政策所設定的條件門檻極低,以至於必須接受出口許可審核的產品種類太過廣泛,其中還包括許多可輕易從國外競爭對手處取得的產品。此外,該政策還將讓美國公司在判斷其產品是否可能被運用在軍事領域上,背負了更重的責任。

EDA聯盟出口委員會主席Larry Disenhof表示:「這是一個重大的政策變革。沒有人會想把先進的技術提供給我們不信任的外國軍事力量;但現在問題變成,該怎麼做才不致因此使每一件事情中斷?」

新政策中必須受到詳細審查的47大類貨物,涵蓋機床工具、化學品、音樂設備和微處理器等。其他像EDA工具這種過去不受影響的項目,也被包括在政策制定者的目標範圍內。而有不少公司對於可能得等上幾個月才能獲得出口許可的未來景況,可說是欲哭無淚。

前任美國商務部出口控管辦公室的負責人William Reinsch表示,因為美國的海外貿易夥伴沒有要求他們國內的公司遵守類似的規定,未來中國買方大可轉向美國的海外競爭對手。Reinsch表示,如果真有涉及國家安全利益的問題,美國業者在對中國的銷售上會願意採取“犧牲打”,但是迄今並沒有任何這樣做的好處得到證實。

因此,輿論批評聲浪使得上述控管政策被冠上“雙輸”的惡名。「我已經閱讀過該政策草案,那並不具備什麼實質意義。」研究中國出口控管問題的專家Kathleen Walsh表示:「我不認為新的總括管制政策能在多大程度上改善我們的國家安全,也不認為它所定義的、必須接受審查的的“雙用途”技術,將對控制中國軍事發展產生如何“直接而有效”的作用。它根本就沒有用!」

出口控管其並不是什麼新鮮事。美國科技公司不斷被當前政權惹毛,並且對美國逐漸失去的競爭力抱怨連連;尤其是視中國為最熱門目標市場的半導體製造設備業。在這一回合,受出口控管的清單,涵蓋了從高階網路設備、伺服器的製造商到個人發明家,以及商用軟體、EDA工具設計工程師,到商用PC產品經銷商等所有領域。

諷刺的是,美國竟是試圖透過限制那些已在中國獲得廣泛應用的商用技術,來阻止中國軍隊的現代化進程。早在二十年前,美軍也同樣是透過逐步採用最新的商業化產品,以達到現代化的目標。

中國軍事進展促使美方採取更嚴格出口控管

中國日益上升的軍事力量引起美國政府關切是可以理解的。在過去的10年中,中國人民解放軍的軍事預算出現每年兩位數的成長,且快速地達成現代化。今年一月,中國以導彈摧毀處於530英哩高空中的氣象衛星「風雲1號」,藉此炫耀他們對先進技術的掌握程度。稍早前,中國還首次為其自行研發的高科技噴射戰鬥機J-10舉辦了一場與眾不同的公開發表會,就是衝著其主要競爭對手──美軍目前大量採用的F16戰機而來。

在上述這些事件後不久,北京方面還試圖透過某中國官方媒體發佈一位高階軍事將領的訪問這樣不尋常的舉動,來平息整個區域與美國的疑慮。「我們不會隱瞞想要建立強大、現代化國防的意圖。」中國陸軍將領張慶生表示:「不過我們也要坦白告訴全世界,中國的軍事政策始終是以防禦為目的。」

不過這位中國將領的談話對美國五角大廈似乎起不了什麼安撫作用;事實上,中國的高科技戰備舉動,已經為美國採取出口控管緊縮政策埋下伏筆。美國國防部負責技術安全政策的代理副部長Beth McCormick在一篇評論中指出,中國軍事力量近來取得的重大發展顯示了,美國確實有理由採取更嚴格的出口控管政策:「出口控管是國家安全的第一道防線。」

McCormick強調:「絕大多數的產品都會獲得出口許可,」並指出,在2006年約有1.9萬件申請案處於等待狀態的狀況已經獲得紓解,目前出口許可審查期間已經被縮短為大約15天。

根據美國政府提供的數據,2005年美國公司向中國出口的貨物大約價值為410億美元;其中約有24億美元的計劃出口商品需要出口許可證。而在那些已計劃出口的商品中,只有1,250萬美元被禁止出口。McCormick以這些數字指美國政府已能:「在開放與出口控管之間取得平衡」。

不過另有觀點認為,以上數字並不能說明實際情況,因為中國公司會求助於非美國本土的供應商以避免產品延遲。一般來說,例如晶片製造設備等產品的典型等待週期會特別長,約在2~6個月之間。「如果他們能把等待許可批准的時間縮短到30天,我們就謝天謝地了,」國際半導體設備暨材料組織(SEMI)的公共政策總監Maggie Hershey表示。

美國半導體設備製造商認為,他們的全球市場佔有率在2003到2005年之間出現了下滑,在對中國的銷售上尤其困難。根據SEMI提供的數據,美國半導體設備的市場佔有率從50%下降到了44.3%。在SEMI對成員中美國公司的調查發現,有42%的收訪者認為,對中國的銷售下降與出口控管政策有關。

諷刺的是,美國商務部用新政策將產生「雙贏」,正如可對在中國的企業進行審查、並把它們列在受核准的“安全名單(white list)”中一樣,來支持其論點;但該政策同樣也被某些企業視為阻礙。點當中,有一些被引用為障礙。「安全名單還真是一個好例子,」一個熟悉該政策的消息人士指出:「為了能名列安全名單,企業必須敞開一切秘密並接受定期的稽核,我們並不認為這些小公司會樂意接受。」

美方一意孤行 海外競爭對手得利?

在去年十二月提交給美國商務部的厚度超過1,000頁的公眾影響評估中,羅列了無數其它的憂慮,其中大多數來自技術社群。其中殺傷力最大的評論在於,美國的行動可說是在單打獨鬥;美國商務部試圖向其他海外貿易合作夥伴遊說採取相同的策略轉向,但響應者寥寥無幾。SEMI的Hershey表示:「在像我們這樣的產業中,外國公司到度都有,中國客戶大可以從一些其它管道購買產品。」

而這也正是像中芯國際(SMIC)這樣的企業一直都在做的事;由於向美國購買先進晶片製造設備的舉動一直受到阻撓,該公司已經轉向歐洲和日本的供應商。而中芯也因此快速地向先端製程領域邁進,其65nm製程的商業化生產可望在今年底開始;在其最大的客戶當中,包括不少全球領先的技術公司如Elpida Memory、英飛凌(infineon)和德州儀器(TI)。

此外美國的新政策提案受到中國的反對也是一個令人焦慮的原因。中國商業部的一位官員透露,中國當局並不打算為了Hershey所言之「需要取得大量許可證明文件」這類的事情花費更多人力來處理。而美國業者也擔心中國官方將因此在投資批准上出現偏袒行為,或者有故拖延的舉動,好讓中國本土業者在搶訂單時更具優勢。

更進一步來看,有部份產業觀察家認為需要重新思考出口控管系統。他們認為,瓦聖那協議(Wassenaar Arrangement,編按:由多個工業國家在1995年所簽訂的、針對軍事與商業雙用途的產品技術銷往前蘇聯與中國等地進行管制的共同協議)是形成目前美方出口管制政策的一部份基礎,但現在看來有必要將該協議存在的種種問題釐清。這個後冷戰時代形成的協議,目的在於控制雙重用途技術的擴散;近年來,美國一直堅持嚴格按照該協定行事,相較之下,協議的一些其他簽約國卻反而陽奉陰違。

前美國國務院主管James Lewis曾在老布希時代,代表美方參與瓦聖那協議的洽談,2002年當他前往美中經濟與安全評估委員會(US-China Economic and Security Review Commission)參與聽證時,其觀點仍然被廣泛引用。「美國的技術與中國的軍事現代化無關,限制高科技貿易的各種努力對改善美國國家安全而言弊大於利, 」Lewis告知委員會:「美國在歐洲或日本的主要貿易夥伴幾乎都不支援冷戰形式地對中國禁運。」

嚴格出口管控政策難動搖 業者自求多福

「出口許可審查程序現在不管用、過去不管用,將來也不會管用,」在Deloitte & Touche公司負責密切追蹤該議題的顧問George Koo表示:「雙重用途的定義已經廣泛到讓五角大廈中的所有人都可以想像:某種微處理器的某些應用最終可能被用於某些導彈系統之中。」但他也坦承,該審查程序不可能廢除。EDA聯盟的Disenhof則表示,如果政策硬要改變他也就「認了」,然而他希望在規則的文字表述上能有一些微調。

他解釋:「你可以用我們的EDA軟體工具來設計記憶體晶片,或者用它來設計一些他們不想讓軍方使用的A/D轉換器;這對EDA工具來說輕而易舉,但該技術並非刻意涵蓋所有被限制的應用領域,這是很難用法律條文來釐清的。」

業界觀察家也對負責出口管制的美國商務部助理部長Christopher Padilla的努力表示讚許,Padilla一直尋求業界對出口議題的回應,不過筆者試圖採訪他的聯繫卻得不到回應。

未來幾年,中國的高階領導人可能很希望看到中國的軍事力量能與其充滿活力的經濟一樣強大,因此專家認為,中國的軍費支出將持續成長,因為它渴望購買和開發高科技武器。而這也代表了美國不太可能對高科技出口政策鬆綁。

(參考原文:Tech camps blast China export plan)

(Mike Clendenin、Mark LaPedus、George Leopold)




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